Что не так с глобальным управлением — и как все исправить

В последнее время для вопроса глобального управления, который так и не был окончательно урегулирован, настали особенно непростые времена. Все верят в систему, основанную на правилах, но каждый хочет устанавливать их сам и не выносит, когда правила работают против них, ущемляя суверенитет и свободу. Существует серьезная асимметрия: могущественные страны не только устанавливают правила, но и нарушают их по собственному желанию, в связи с чем возникает вопрос: есть ли у нас вообще система, основанная на правилах, или это просто видимость? Конечно, в таких обстоятельствах те, кто нарушает правила, утверждают, что движет ими исключительно пример других.

Хорошей иллюстрацией является текущий момент, ставший продуктом давних убеждений и соотношения сил. В рамках этой системы о промышленных субсидиях не могло быть и речи (так считалось) не только по правилам Всемирной торговой организации, но и исходя из требований того, что считалось здоровой экономикой. Последняя представляла собой набор доктрин, известных как неолиберальная экономика, которая обещала рост и процветание — главным образом за счет "освобождения" и процветания так называемого свободного предпринимательства. [Корень] "либерал" в слове "неолиберализм" означал свободу, а [префиксоид] "нео" подразумевал нечто новое, другую и обновленную версию либерализма XIX века.

На самом деле, в этом не было ни чего-то по-настоящему нового, ни свободы. Да, фирмы получили больше прав на загрязнение окружающей среды, но при этом люди лишились свободы дышать чистым воздухом, а где-то и свободы жить — главной из всех.

"Свобода" подразумевала свободу монополистов эксплуатировать потребителей, свободу монопсонистов (большого числа фирм, имеющих рыночную власть над трудом) эксплуатировать рабочих и свободу банков эксплуатировать всех нас, что привело к наиболее масштабному финансовому кризису в истории, который заставил налогоплательщиков раскошелиться на триллионы долларов (зачастую скрытой) финансовой помощи, чтобы гарантировать выживание так называемой системы свободного предпринимательства.

Обещание, что эта либерализация повлечет ускоренный экономический рост, от которого выиграют все, так никогда и не стало реальностью. В соответствии с вышеозначенными доктринами, преобладавшими более четырех десятилетий, в большинстве развитых стран экономический рост фактически замедлился. Например, реальный рост ВВП на душу населения (среднегодовой процентный прирост), согласно данным Федерального резервного банка Сент-Луиса, с 1960 по 1990 год составлял 2,5%, но с 1990 по 2018 год замедлился до 1,5%. У нас была экономика просачивания благ снизу вверх, где все больший и больший кусок пирога получали входившие в богатейший 1% (и особенно 0,1%).

Это иллюстрирует изречение британского политолога Исайи Берлина (Isaiah Berlin) о том, что "абсолютная свобода для волков — это смерть для овец"; или, выражаясь менее изящно, свобода для одних означает несвободу для других — потерю свободы.

По аналогии с тем, как человек справедливо дорожит личной свободой, страны дорожат суверенитетом. Оба слова легко произнести, но почти никто не задумывается об их глубинном значении. Экономика внесла свой вклад в дискуссию о значении понятий "свобода" и "суверенитет" благодаря труду Джона Милля (John Stuart Mill) в XIX веке ("О свободе"), а также работам Милтона Фридмана (Milton Friedman) и Фридриха Хайека (Friedrich Hayek) в середине XX века ("Капитализм и свобода" и "Дорога к рабству" соответственно).

Но вопреки утверждениям Хайека и Фридмана, свободные и ничем не ограниченные рынки не ведут к продуктивности и благосостоянию общества; и это должно быть очевидно всем, кто смотрит вокруг себя. Просто вспомните обо всех недавних кризисах: неравенство, климат, опиоиды, детский диабет и финансовый спад 2008 года. Рынок их либо создал, либо усугубляет, либо не смог адекватно справиться.

Экономисты-теоретики (включая меня) показывают, что несовершенной информации и несовершенным рынкам всегда сопутствует презумпция об их неэффективности. Даже малейшее несовершенство может быть чревато большими последствиями.

Проблема в том, что бо́льшая часть разработанной в последние десятилетия глобальной экономической архитектуры основана на неолиберализме — идеях, которые выдвигали Хайек с Фридманом. Систему сложившихся оттуда правил пора переосмыслить.

С точки зрения экономиста, свобода связана с действиями и означает масштаб возможностей человека или диапазон доступных ему вариантов выбора.

Человек, оказавшийся на грани голодной смерти, не имеет настоящей свободы — он лишь делает то, что необходимо для выживания. У богача, очевидно, свобода выбора больше. "Свобода действий", однако, ограничивается, когда человеку причиняется вред. Очевидно, что если его убивает преступник или болезнь или его госпитализируют с COVID-19, то он теряет свободу в значимом смысле, и тогда возникает драматическая иллюстрация изречения Берлина: свобода для одних — на ношение оружия, отказ от масок и вакцинации — может повлечь потерю свободы для других.

Тот же принцип применим и на международной арене. Торговая система, основанная на правилах, состоит из набора предписаний, призванных существенно расширить свободы всех людей посредством введения ограничений. Идея о том, что ограничения могут освобождать, кажется противоречивой, но при этом вполне очевидна: светофоры заставляют нас проезжать перекрестки по очереди, но без этого ограничения возникнет затор, и двигаться не сможет никто.

Все контракты есть соглашения об ограничениях: одна сторона соглашается делать или не делать что-то в обмен на обещания другой, при этом обе верят, что останутся в итоге в выигрыше. Конечно, если одна сторона обманывает и не выполняет обязательств, то выигрывает за счет других. И такой соблазн есть всегда, поэтому мы требуем от правительств обеспечения соблюдения контрактов, чтобы обещания хоть что-то да значили. Ни одно правительство не может обеспечить соблюдение всех контрактов, и так называемый свободный рынок рухнет, если все его участники окажутся мошенниками.

Между обсуждениями свободы на индивидуальном и государственном уровнях есть как сходство, так и несколько больших различий. Самое главное — не существует глобального правительства, которое могло бы гарантировать соблюдение могущественными странами соглашений, как сегодня наблюдается в контексте промышленных субсидий США. Всемирная торговая организация (ВТО) запрещает такие субсидии в целом и не одобряет некоторые из их положений. В качестве примера можно привести принятое недавно Конгрессом законодательство об отечественном производстве ("Сделано в Америке"), включая так называемый Закон о чипах и науке.

Более того, в демократических странах роль власти в установлении и обеспечении соблюдения правил часто неясна; мы знаем, что неравенство в богатстве и доходах приводит к неравенству в политической власти, которая определяет, кто будет разрабатывать правила и обеспечивать их соблюдение. Дисбаланс сил означает, что власть имущие определяют правила внутри стран так, как выгодно им — часто за счет слабых.

Тем не менее, в демократическом контексте власть время от времени подвергают сомнению, как это было во второй половине XIX века, когда США приняли антимонопольные законы, или в 1930-х с Законом Вагнера во время "Нового курса" Рузвельта, когда рабочим предоставили больше власти.

В международном плане власть еще более концентрирована, а демократические силы еще слабее. Иллюстрацией являются события последних нескольких лет. Соединенные Штаты оказались в центре создания системы, основанной на правилах, причем как в разработке, так и в обеспечении их соблюдения, включая разрешение споров через Апелляционный орган ВТО. Но когда правила, например, касающиеся промышленных субсидий, оказывались неудобными, правительство принимало решение их игнорировать, понимая, что другие страны мало что могут или хотят с этим сделать. В этом вся суть системы, основанной на правилах.

А уверенность в этом Соединенных Штатов подкреплялась тем фактом, что они фактически упразднили Апелляционный орган, поскольку он принимал неугодные им решения и якобы превышал полномочия, выходя за рамки того, на что имел право. Но вместо того, чтобы разъяснить роль этого органа, США стали просто препятствовать принятию любых решений в рамках ВТО. Ситуация была бы схожа с приостановкой работы Верховного суда на фоне выяснений, как вернуть судей на путь разумной философии права.

В последние годы такой дисбаланс сил проявлялся неоднократно. Когда развитые страны попытались реализовать промышленную политику — даже мягкую политику, такую как попытка Бразилии предоставить капитал аэрокосмической корпорации Embraer по разумной процентной ставке через местный банк развития (в отличие от невероятно высокой ставки, преобладавшей тогда на ее финансовых рынках), — то подверглись нападению. Как и Индонезия после попытки обеспечить неутечку бо́льшей части прибыли, связанной с ее богатыми месторождениями никеля.

Что еще хуже, когда более 100 стран предложили отказаться от интеллектуальной собственности, связанной с COVID-19, в духе принудительного лицензирования, которое, казалось бы, уже стало частью структуры ВТО, но, учитывая срочность момента, более существенное значение имел менее бюрократический процесс, им отказали. Результат: вакционный апартеид, при котором развитые страны имели все необходимые вакцины, а развивающиеся страны — почти ничего. В последнем случае это привело к тысячам ненужных смертей и десяткам тысяч ненужных госпитализаций.

Очевидно, что данные проблемы играют немаловажную роль для благосостояния граждан во всем мире, особенно для развивающихся стран и рынков. Немаловажны они и с точки зрения геоэкономики и геополитики. По сути, неолиберальные правила, запрещающие субсидии, означали неспособность развивающихся стран догнать развитые; правила обрекали их на роль производителей сырьевых товаров, тогда как более прибыльное производство оставалось за развитыми странами.

Эту структуру тарифов справедливо критиковали как важнейший фактор в процессе сохранения колониальных моделей торговли, чему способствовали и другие несправедливые аспекты торгового режима вроде тарифной эскалации. Как выразился корейский экономист Ха Джун Чхан (Ha-Joon Chang), развитые страны "отбросили лестницу", по которой сами поднялись наверх.

Не менее ясными должны быть геополитические последствия отказа играть по правилам. Соединенные Штаты и развитые страны теряют поддержку по некоторым из наиболее важных вопросов, требующих глобального сотрудничества: изменение климата, глобальное здравоохранение, поддержка для разрешения конфликта на Украине, а также очевидная борьба Вашингтона с Китаем за демократию и гегемонию.

Глобальный Юг еще может вернуть корабль международных правил на правильный курс. Когда США были гегемоном, то могли делать все, что пожелают, но теперь их влияние подвергают сомнению. Китай предоставляет больше инфраструктуры, чем Америка; а на ранних этапах пандемии КНР и Россия оказались щедрее в плане вакцин.

Вашингтон посоветовал развивающимся странам открыть двери для своих транснациональных корпораций, но, когда от них потребовали уплаты налогов, США помогать не стали: реформы в рамках инициативы Организации экономического сотрудничества и развития под названием BEPS (Base Erosion and Profit Shifting, Размывание налоговой/налогооблагаемой базы и вывод доходов/прибыли из-под налогообложения) принесли скудные доходы более бедным странам, а развивающимся было взамен предложено отказаться от цифрового налогообложения. И когда Африканский Союз обратился к ООН с просьбой изменить место проведения обсуждений глобальной налоговой реформы, Соединенные Штаты не только оказали сопротивление, но и попытались заставить других поступить так же. В ноябре прошлого года они с треском проиграли голосование в ООН по данной инициативе.

Так по какому же пути движется глобальное управление? В отсутствие правил действует закон джунглей. Соединенные Штаты хоть и могут выиграть эту битву, но при этом утратят кооперацию, в которой так нуждаются на множестве арен. То есть в целом проиграют.

В интересах Соединенных Штатов отказаться от системы, основанной на корпоративных правилах, и вместо этого поработать над созданием свода хотя бы основных формул, которые отражали бы общие интересы. Например, вместо так называемых всеобъемлющих соглашений о свободной торговле, таких как Транстихоокеанское партнерство, которые на деле являют собой регулируемые торговые соглашения (причем конкретно в интересах больших фармацевтических компаний и некоторых крупных источников загрязнения природы), Соединенным Штатам следует заключить более узкоспециализированные соглашения — скажем, об обмене знаниями и технологиями, содействии устойчивому развитию лесов и совместной работе над спасением планеты.

Нам нужны соглашения, которые будут серьезнее ограничивать крупные страны, способные своими действиями нанести ущерб мировой экономике, и перестать сдерживать малые, чьи действия не имеют глобальных последствий.

Например, необходимы правила, которые ограничат ЕС и США в использовании денежно-кредитной политики на пользу себе и в ущерб другим, как Соединенные Штаты неоднократно поступали. Сегодня даже там признают, что инвестиционные соглашения (наподобие печально известной 11-й главы НАФТА), которые позволяют корпорациям предъявлять иски государствам, на самом деле налагают определенные ограничения на суверенитет в отсутствие сколько-нибудь соразмерных выгод. Ключевое различие между НАФТА и торговым соглашением, пришедшим ему на смену, заключается в фактическом исключении 11-й главы. Но Соединенным Штатам следует пойти дальше, усилив способность любого участвующего в соглашении правительства подавать в суд на корпорации в случае нарушения условий соглашения.

Чтобы завоевывать сердца и умы в новой холодной войне, назревающей между Соединенными Штатами и Китаем, первым необходимо действовать активнее. Вашингтону следует использовать имеющиеся у него деньги и силу для оказания помощи бедным и создания справедливых правил. Нигде это не проявляется столь очевидно, как в ответ на долговой кризис, с которым США сталкиваются сегодня, и недавнюю пандемию, которая наверняка не была для нас последней.

Поскольку большинство контрактов по суверенному долгу пишется в Соединенных Штатах, Вашингтон имеет право менять регулирующую их правовую базу таким образом, чтобы кризисы (при которых страны не могут погашать задолженности) разрешались быстрее и лучше. Такой подход позволит избежать сценария, при котором за одним кризисом следует другой, заставляя мир долго страдать. Чем больше в игру вступает кредиторов, тем изнурительнее становится вопрос реструктуризации долга. В настоящее время на рассмотрении законодательного собрания Нью-Йорка (где собирают больше всего денег) находятся важные предложения, но неплохо бы получить поддержку администрации Байдена.

Мир только что пережил ужасную пандемию, и осознание того, что будет еще одна, стимулирует работу над предлагаемым договором о соответствующей готовности. К сожалению, под влиянием фармацевтических гигантов в договоре не будет положений об отказе от интеллектуальной собственности, в котором столь остро нуждается мир, не говоря уже о научно-техническом обмене, который позволит производить всю необходимый для борьбы со следующей болезнью продукцию: средства индивидуальной защиты, вакцины и терапевтические средства.

Свобода жить — важнейшая из имеющихся у нас. Существующие глобальные соглашения не уравновешивают их должным образом, а более эффективные принесут пользу всем странам, но необязательно всем их гражданам: они ограничат возможности эксплуататоров, ударив по их кошелькам, но станут благом для общества в целом.

Я считаю, что стремление к выработке справедливых и щедрых по отношению к бедным глобальных соглашений вполне отвечает национальным интересам Соединенных Штатов — их "просвещенным" интересам с учетом всей нынешней геоэкономической и геополитической картины. Преследование корпоративистской глобальной повестки никогда не входило в список мелкокорыстных интересов Америки даже в ее бытность гегемоном. Однако сегодня все уже совсем не так.

Джосеф Стиглиц (Joseph Eugene Stiglitz), Foreign Policy США